Wie kann die Welthandelsordnung gestützt werden?

Der Handelskrieg zwischen den USA und China trifft auch die Europäische Union. Anstatt sich mit einer Durststrecke für den Welthandel abzufinden, sollte die EU eine globale Freihandelsinitiative starten.

Am Montag hat der chinesische Ministerpräsident Li Keqiang Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) aus Anlass der fünften deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen in Berlin getroffen. Dort wurden zahlreiche Abkommen und Absichtserklärungen zu Politik und Wirtschaft abgeschlossen, zum Beispiel neue Investitionen deutscher Unternehmen mit Mehrheitsbesitz in China sowie eine Batterieproduktion in Thüringen.

Daneben haben beide Spitzenpolitiker deutlich gemacht, dass sie die multilaterale Handelsordnung aufrechterhalten wollen – und damit indirekt den amerikanischen Präsidenten kritisiert. Im Vorfeld hatte der chinesische Gast bereits verschiedentlich dafür geworben, dass die Europäische Union (EU) und China gemeinsam die Fahne des freien Welthandels hochhalten – auch gegen den US-Präsidenten Donald Trump. Eine wesentliche Rolle sollte dabei – so auch die chinesische Seite – die Welthandelsorganisation (WTO) spielen. Dies wurde in Berlin am Montag nochmals betont.

Das ist grundsätzlich zu begrüßen. Denn es kann kein Zweifel daran bestehen, dass der regelgebundene Außenhandel auf multilateraler Basis die Welt insgesamt reicher gemacht hat – ungeachtet der Probleme der Globalisierung im Sozialen, die in jüngster Zeit in den Fokus der Analyse gerückt sind. Die Welthandelsordnung der WTO basiert auf vier Prinzipien, die in Erinnerung zu rufen durchaus lohnt.


Insbesondere die Prinzipien der Nichtdiskriminierung - Inländerbehandlung und Meistbegünstigung - sind wesentlich für die Wohlstandszuwächse verantwortlich. Ein weiteres zentrales Prinzip ist das der Reziprozität, als der gegenseitigen Zugeständnisse, die man in strenger Auslegung der Theorie nicht bräuchte, das aber im Angesicht der Kräfte der organisierten Interessen unabdingbar ist. Schließlich gilt das Prinzip der Liberalisierung, das besagt, dass einmal erreichte (gebundene) Zollsätze nicht wieder heraufgesetzt werden dürfen und keine neuen nicht-tarifären Barrieren eingeführt werden dürfen.

Diese Prinzipien werden regelmäßig gebrochen, dennoch ist ihre Wirksamkeit und Akzeptanz bislang hoch. Allerdings hat US-Präsident Trump vor kurzem eine Attacke auf diese Prinzipien gestartet und Zölle für einige Länder – China und die EU – auf Basis einer zweifelhaften Begründung einseitig heraufgesetzt. Darüber hinaus blockieren die Vereinigten Staaten die Ernennung neuer Richter für das Streitschlichtungsverfahren. Insofern ist die Glaubwürdigkeit der WTO stark erschüttert.


Die WTO verliert bereits seit etlichen Jahren an Bedeutung. Kaum jemand erinnert sich, dass vor etwa einem halben Jahr die im Zweijahresrhythmus abgehaltene Ministerkonferenz stattfand – und keine nennenswerten Ergebnisse produzierte. Seit knapp 17 Jahren verhandeln die Mitglieder offiziell über weitere Liberalisierung in der sogenannten Doha-Runde, ohne dass ein Fortschritt erkennbar wäre.
Dieser Bedeutungsverlust hat auch in der Organisation und Arbeitsweise der WTO seine Ursachen. Erstens müssen alle Ergebnisse (so auch der Abschluss einer Handelsrunde) im Konsens, also einstimmig erfolgen; damit räumt man den Blockierern de-facto Vetorechte ein. Dies ist umso mehr behindernd, als dass jedes WTO-Mitglied jeden einzelnen Teilvertrag (mit Ausnahme einiger sektoraler Absprachen im Dienstleistungshandel) unterschreiben muss. Fortschritt kann man da in Zeiten von Krisenanfälligkeit wohl vergessen.

Zweitens hat sich eine enorme Dynamik dergestalt ergeben, dass immer mehr regionale Handelsabkommen (FTAs) wie Zollunionen und Freihandelszonen abgeschlossen ist, was nach Artikel 24 GATT beziehungsweise Artikel 5 GATS zulässig ist. Mit zunehmender Anzahl an FTAs verlieren immer mehr Länder das Interesse an der WTO. Drittens sind im Nachgang zur globalen Finanz- und Wirtschaftskrise zahlreiche neue Handelsbarrieren, zumeist nicht-tarifärer Natur, errichtet worden.


Dennoch spricht wie gesagt alles für die regelgebundene multilaterale Handelsordnung, wenigstens dann, wenn der Politik Erwartungssicherheit der Unternehmen und Fortbestand der Arbeitsplätze nicht einerlei ist. Dies haben Kanzlerin Merkel und der chinesische Ministerpräsident Li Keqiang am Montag wiederum betont. Man muss davon ausgehen, dass US-Präsident Trump dieser Einschätzung niemals zustimmen wird. Geht man zusätzlich davon aus, dass Trump im Herbst 2020 wiedergewählt wird, muss man sich auf eine mindestens sechseinhalb Jahre lange Durststrecke für den Welthandel einstellen.

Es sei denn, die EU – gerne auch gemeinsam mit China, aber auch den meisten G20-Mitgliedern – springt über ihren Schatten und startet eine globale Freihandelsinitiative im Rahmen der WTO, aber auf plurilateraler Ebene. Die Aufgabe bestünde also darin, eine Koalition der Willigen zu bilden und weiteren Protektionsabbau beziehungsweise zunächst die Verständigung auf keine weiteren Handelsbarrieren zu vereinbaren sowie die Funktionsfähigkeit des Streitschlichtungsmechanismus der WTO wiederherzustellen.


Im Ergebnis würde diese neue WTO Minus (oder WTO der schnelleren Geschwindigkeit) genauso funktionieren wie bisher. Es gelten nach wie vor Meistbegünstigungszölle und Inländerbehandlung (Stand 2018) für alle Mitglieder, nur eventueller weiterer Abbau von Handelsbarrieren gilt nur für die Unterzeichner des plurilateralen Abkommens. Wenn die EU und China schnell einige Barrieren abbauten, hieße dies, dass die amerikanische Wirtschaft in den betroffenen Bereichen ins Hintertreffen geriete. Der Druck auf den Präsidenten stiege (ohne dass man erwarten dürfte, dass er seine Strategie änderte).

Für die EU wäre der Vorteil, dass es erstens Führung übernimmt, zweitens sich gegenüber China offen zeigt und weitere Verbesserungen für europäische Investoren in China sowie weniger Verletzungen geistiger Eigentumsrechte verlangen könnte und drittens die Abhängigkeit gegenüber den Vereinigten Staaten deutlich reduzierte. Wenn zum Beispiel europäische Bauern die Rolle der US-Landwirtschaft auf dem chinesischen Markt einnehmen könnten, wäre es vielleicht auch möglich, die Agrarpolitik weiter zu entzerren.
Es könnte schnell passieren, dass die EU zwischen die Fronten gerät, wenn sich der Handelskrieg zwischen den USA und China weiter verschärft. Denkbar ist auch das Gegenteil, nämlich dass die USA und China sowie die USA und Russland auf Kosten der EU einigen (in welchen Fragen und welcher Form auch immer). Angesichts der Vorliebe des US-Präsidenten für autokratische Regime und ihre Führer muss mit allem gerechnet werden. Deshalb ist eine handelspolitische Offensive, die Europa neue Märkte öffnen könnte, eine wichtige Initiative. Sie ist jeden Versuch wert!