Schärfere Waffen gegen digitale Plattformen

Ausgestattet mit neuen Kompetenzen überprüft das Bundeskartellamt derzeit Vergleichsportale. Bei möglichen Verstößen kann die Behörde aber nichts machen. Ein Unding, finden die Grünen und fordern eine Gesetzesänderung.


Am ersten November ist es so weit: Die kleine Sondierungsgruppe der möglichen Jamaika-Partner aus CDU,CSU, FDP und Grünen berät neben etlichen anderen Themen auch über die künftige Verbraucherpolitik. Einen ersten Handlungsbedarf haben die Grünen schon ausgemacht.

Die Grünen-Bundestagsabgeordnete Renate Künast fordert für das Bundeskartellamt mehr Kompetenzen beim Verbraucherschutz. Die Internetwirtschaft sei ein „wichtiger und problematischer Markt“, sagte Künast dem Handelsblatt: „Ein Update des Wettbewerbsrechts ist hier überfällig, um zu verhindern, dass digitale Plattformen immer größer werden und ihre Marktmacht beim Datenschutz oder anderswo missbrauchen können.“ Künast plädiert für eine „bessere Verzahnung“ von Verbraucherschutzrecht, Wettbewerbsrecht und dem Datenschutz. „Eine Neuausrichtung der digitalen Verbraucherrechte und ihrer Durchsetzung ist nötig“, sagte sie.

Im Rahmen der Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) hatte die Behörde erst im Frühjahr zusätzliche Kompetenzen erhalten. Mit der am Dienstag eingeleiteten Untersuchung von Vergleichsportalen nutzt das Kartellamt erstmals diese neuen Befugnisse als „Verbraucherschutzbehörde“ für das Internet. Allerdings beschränken sich diese lediglich darauf, mögliche Missstände aufzudecken. Eigene Entscheidungs- und Durchsetzungsbefugnisse im Verbraucherschutz, etwa das Abschöpfen widerrechtlicher Gewinne, hat das Amt nicht. Im Zweifel müssen anschließend Gerichte aktiv werden. Die bisherige Stärkung des Amtes im Sinne des kollektiven Verbraucherschutzes  sei daher „nur ein erster Schritt“, sagte Künast.


Die aktuelle genannte Prüfung der Vergleichsportale, um mögliche Verstöße gegen verbraucherrechtliche Vorschriften zu ermitteln, begrüßte Künast. Viele Verbraucher vertrauten auf die Angaben der Portalbetreiber und richteten ihre Kaufentscheidung maßgeblich daran aus. „Wer sich aber nur auf Vergleichsportale verlässt, ist manchmal selber verlassen“, sagte die Grünen-Politikerin. „Deshalb sollten die Portale hohen Transparenzanforderungen hinsichtlich Preis, Zustandekommen des Rankings sowie ihrer Marktabdeckung gerecht werden.“ Für Verbraucher müsse erkennbar sein, welche Leistung ein Portal biete und welche nicht. In diese Richtung zielt auch die Prüfung durch das Bundeskartellamt. Im Zentrum sollen Portale für Reisen, Energie Versicherungen, Finanzdienstleistungen und Telekommunikation stehen.

Kartellamtspräsident Andreas Mundt betonte, Millionen von Verbrauchern informierten sich täglich mit Hilfe von Vergleichsportalen im Netz. Dabei gehe es um Buchungen über hohe Beträge und weitreichende Vertragsabschlüsse. „Wir müssen sicherstellen, dass die Verbraucher sich dabei auf die Zuverlässigkeit, die Objektivität und die Transparenz der Portale verlassen können“, sagte der Chef der Wettbewerbsbehörde.

Offen ist aber, was passiert, wenn die Behörde tatsächlich Missstände aufdecken sollte. Denn sie könne zwar die Vorgänge untersuchen und mögliche Verstöße beim Verbraucherschutz beim Namen nennen, habe aber vom Gesetzgeber bislang keine Möglichkeiten eingeräumt bekommen, dagegen vorzugehen, hieß es in Bonn. Hier setzen die Überlegungen der Grünen an. In einem Entschließungsantrag der Fraktion vom März wird etwa gefordert, die Kompetenzen des Bundeskartellamts auf den wirtschaftlichen Verbraucherschutz auszuweiten, mit der Möglichkeit, bei Verstößen gegebenenfalls auch Sanktionen zu verhängen.


Die Behörde könne damit „missbräuchliches Verhalten gegenüber Verbraucherinnen und Verbrauchern auch ohne den Nachweis einer marktbeherrschenden Stellung ahnden“, heißt es in dem Antrag. „Es soll vor allem dort aktiv werden, wo behördliche Kompetenzen nötig sind, um Verstöße effektiv aufdecken und sanktionieren zu können". Die Verbraucherbeschwerden könnten, so der Plan der Grünen, nach wie vor von den Verbraucherzentralen gesammelt werden „und in den gegebenen Fällen an das Bundeskartellamt weitergeleitet werden“.

Die Absicht der Grünen, das Bundeskartellamt zu einer echten Verbraucherschutzbehörde auszubauen, scheiterte seinerzeit vor allem am Widerstand von CDU und CSU. Möglich war nur eine Minireform des Kartellrechts. Behördenchef Mundt sprach denn auch seinerzeit mit Blick auf die Eingriffsmöglichkeiten von einem „ersten Schritt“. Zugleich äußerte er die Erwartung, dass die Diskussion über die Befugnisse seiner Behörde nach der Bundestagswahl weitergehen werde.


Auch Verbraucherschützer sehen Lücken in der Rechtsdurchsetzung

„Wir müssen auch über eine stärkere staatliche Durchsetzung von Verbraucherschutzrechten im Internet reden“, schrieb Mundt im Frühjahr in einem Gastbeitrag für das Handelsblatt. „Wenn wir massenhafte Rechtsverstöße von Internetkonzernen feststellen, können Entscheidungen einer Behörde schneller und effektiver wirken als private Klagen von einzelnen Betroffenen.“ Das Bundeskartellamt sei hierfür für eine geeignete Institution.

Die GWB-Novelle gebe seiner Behörde mit der Möglichkeit, über Sektor-Untersuchungen mögliche Missstände aufzuspüren und zu adressieren, zwar ein erstes wichtiges Instrument in die Hand, so Mundt. Aber um in dynamischen Märkten zielführende Maßnahmen zu erleichtern, sollte aber über weitere Instrumente nachgedacht werden. Der Behördenchef denkt dabei etwa an die Möglichkeit zum Erlass einstweiliger Verfügungen, noch bevor ein Verfahren endgültig abgeschlossen ist. „Wir müssen noch besser und schneller werden“, betonte er.

Gleichwohl begrüßte Mundt, dass das reformierte Kartellrecht „an vielen Stellen“ Rechtsklarheit schaffe. Das gelte vor allem für die Unternehmen der digitalen Wirtschaft. So sehe die GWB-Novelle vor, dass ein Markt auch dann vorliegen kann, wenn kein Geld fließt, wie etwa bei sozialen Netzwerken oder Suchmaschinen, sagte Mundt kürzlich der WirtschaftsWoche. „Bei der Fusionskontrolle ist künftig nicht nur der Umsatz relevant, sondern auch der Transaktionswert.“ Das sei deshalb wichtig, weil in der Internetökonomie häufig der Umsatz der Unternehmen noch gering, ihr Marktwert jedoch sehr hoch sei.

Verbraucherschützer hätten es auch begrüßt, wenn im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens das Bundeskartellamt bei der Durchsetzung von Verbraucherrecht gestärkt worden wäre, um, wie es in einer Stellungnahme des Verbraucherzentrale Bundesverbands (VZBV) für die seinerzeitige Anhörung hieß, „Lücken in der kollektiven Rechtsdurchsetzung zu schließen“.



Zwar habe es sich bewährt, dass das Verbraucherrecht Teil des Privatrechts sei und seit über 50 Jahren auf dem Zivilrechtsweg durch kollektive Klagebefugnisse der Verbraucherverbände durchgesetzt werde. „Gleichzeitig ist es aus Sicht des VZBV aber auch erforderlich, die Durchsetzung des Verbraucherschutzes insgesamt zu stärken“, so Jutta Gurkmann, die beim VZBV den Geschäftsbereich Verbraucherpolitik leitet. Vor allem auch deshalb, wie die Expertin betonte, weil Verbraucher zunehmend mit neuen Geschäftsmodellen konfrontiert würden, „die auf komplexen Sachverhalten beruhen und ebenso komplexe rechtliche Bewertungen erfordern“.

In derartigen Fällen sei es daher sinnvoll, auf bereits vorhandene Ermittlungsbefugnisse einer zuständigen Behörde aufzubauen und diese Befugnisse in geeigneten Fällen auch für die Durchsetzung des privaten Verbraucherrechts zu nutzen. „Da das Bundeskartellamt bereits marktübergreifend über Ermittlungsbefugnisse verfügt, wäre es sinnvoll, diese Behörde auch mit der Durchsetzung des sonstigen Verbraucherrechts zu betrauen“, meinte Gurkmann.