Warum die Politik immer mehr Geld ausgibt

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Warum die Politik immer mehr Geld ausgibt

In diesem Jahr wird der Bund so viel Geld ausgeben wie nie zuvor, 2018 sogar noch mehr. Warum wachsende Staatsausgaben eine Art Naturgesetz sind und Sparen keine Lobby hat – Geld ausgeben aber schon.


Diese Wahlprognose ist sicher: Der 24. September 2017 kommt Steuerzahler teuer zu stehen. Denn egal, welche Partei die Bundestagswahl gewinnt: Sie muss anschließend viel Geld ausgeben, um ihre Versprechen einzulösen. CDU und CSU ziehen unter anderem mit dem Angebot eines Baukindergelds in den Wahlkampf; danach erhalten Häuslebauer zehn Jahre lang 1200 Euro pro Kind und Jahr. Die SPD hat sich ein Familiengeld von 300 Euro pro Monat einfallen lassen, das der Staat berufstätigen Eltern zwei Jahre überweist. Die Grünen versprechen Studenten die „automatische“ Erhöhung des Bafög. Die Linkspartei will Hartz IV durch eine Mindestsicherung von 1050 Euro ersetzen und den Rentenwert Ost „sofort“ und „steuerfinanziert“ an das Westniveau angleichen.

Mit ihren Plänen bedienen die Parteien dabei nicht nur ihre Stammkundschaft, sondern buhlen auch um Nichtwähler. Eine neue Studie des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung zeigt, dass Nichtwähler im Schnitt ein niedrigeres Haushaltseinkommen als Parteigänger haben. Sie dürften für monetäre Angebote der Politik besonders offen sein. Anhängern des schlanken Staats wird es da ganz schummrig. „Die langfristigen Risiken für die Staatsfinanzen scheinen im Bundestagswahlkampf keine größere Rolle zu spielen“, heißt es in einer Analyse der Deutschen Bank.

Dass Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) derzeit keine neuen Schulden macht, liegt vor allem an den hohen Einnahmen. Die Ausgaben steigen derweil munter weiter. 329,1 Milliarden Euro will der Bund in diesem Jahr verbrauchen, gut 3,8 Prozent mehr als 2016 – der höchste Wert der Nachkriegsgeschichte. Und in den kommenden Jahren sattelt Schäuble weiter drauf: 2020 werden die Ausgaben des Bundes fast 350 Milliarden Euro erreichen.


Damit bestätigt sich einmal mehr, was der deutsche Ökonom Adolph Wagner schon Ende des 19. Jahrhunderts anhand empirischer Studien herausgefunden hatte. Nach seinem „Gesetz der wachsenden Ausdehnung der öffentlichen und speziell der Staatstätigkeit“ erhöhen sich in einer prosperierenden Volkswirtschaft quasi als Naturgesetz die Staatsausgaben – sowohl absolut als auch relativ zum Bruttosozialprodukt. Wagner erklärt dies mit einem wachsenden Finanzbedarf für zwei zentrale Staatszwecke. Da ist zum einen der „Rechts- und Machtzweck“. In einer prosperierenden Volkswirtschaft nehme der Regelungsbedarf zu, da Wirtschaft und Gesellschaft immer komplexer und arbeitsteiliger werden, so Wagner. Dadurch müssen mehr Ressourcen für Verwaltung, Polizei und Justiz bereitgestellt werden. Einen noch stärkeren Einfluss habe der „Cultur- und Wohlfahrtszweck“: Die mit zunehmendem Wohlstand erfüllten privaten Grundbedürfnisse der Bürger, etwa Kleidung und Nahrung, verlieren an Bedeutung gegenüber „superioren“ öffentlichen Gütern wie Bildung, Sicherheit und Infrastruktur. „In wachsenden Volkswirtschaften ändern sich die Präferenzen. Die Nachfrage nach staatlichen Angeboten wie einem Stadtpark oder einem tollen Kulturangebot steigt umso stärker, je weniger materielle Sorgen die Bürger haben“, erklärt Friedrich Heinemann, Finanzwissenschaftler am Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim.


Wagners Theorie ist im Laufe der Jahrzehnte von anderen Ökonomen verfeinert worden. Alan Peacock und Jack Wiseman etwa setzten sich mit der Kritik auseinander, dass Wagners Gesetz keine Budgetsprünge erkläre. Die beiden Briten identifizierten bei ihren Studien einen „displacement effect“. Danach steigen in Krisenzeiten die Staatsausgaben überproportional an, weil unter angespannten Bedingungen Steuerwiderstände geringer sind. Nach der Krise sinken die Ausgaben allerdings nicht wieder auf das alte Niveau – weil die Bürger sich an höhere Staatsleistungen und höhere Abgabenlasten gewöhnt haben.




Beamte als Etatmaximierer


Der entscheidende Grund für Mehrausgaben dürfte hingegen politökonomischer Natur sein: Leistungen zu reduzieren widerspricht dem Eigeninteresse der Politik. Schon 1957 entwickelte der Ökonom Anthony Downs ein Modell, das die klassische Nutzentheorie mit ihrem Maximierungskalkül auf die Politik überträgt. Analog zum Unternehmer, der seinen Gewinn maximiert (und quasi als Nebeneffekt mehr und bessere Güter produziert), will der Politiker Wählerstimmen maximieren – als Nebeneffekt kommt ein steigendes Angebot öffentlicher Güter heraus. Am Ende steht ein „stimmenmaximales Budget“, bei dem der durch den letzten zusätzlichen Euro erreichte Stimmenzuwachs dem Stimmenverlust entspricht, der sich durch die mit höheren Leistungen verbundene höhere Steuerlast ergibt.


Man muss es freilich nicht ganz so theoretisch ausdrücken, sondern könnte auch ganz einfach sagen: Sparen hat keine Lobby. Geld ausgeben schon. „Es gibt starke Interessengruppen, die von steigenden Ausgaben profitieren, etwa im Gesundheitswesen. Diese Lobbyisten versuchen alles, um Kürzungen zu verhindern“, sagt Ökonom Heinemann. Auch der Verwaltungsapparat habe „ein Eigeninteresse an steigenden Etats“. In der ökonomischen Bürokratietheorie sieht die Nutzenfunktion des Beamten nämlich so aus: Er will ein großes Budget, weil das seine Reputation und Vergütung erhöht. Die Staatsdiener sind gegenüber der Politik nicht nur deshalb in einer guten Position, weil in den Parlamenten überproportional viele Vertreter des öffentlichen Dienstes sitzen. „Entscheidend ist, dass die Politik bei der Vorbereitung jedes Gesetzes auf ihre Beamten angewiesen ist. Und gegen den Widerstand des Apparats lässt sich keine Konsolidierung durchsetzen“, sagt Heinemann.

Bei der Frage, warum Staatsausgaben steigen, geht es indes nicht nur um den Zentralstaat, sondern auch um die untergeordneten Gebietskörperschaften. Der Lübecker Wissenschaftler Arnold Brecht wies bereits in der Weimarer Zeit eine Korrelation zwischen Bevölkerungsdichte und staatlichen Pro-Kopf-Ausgaben nach – etwa weil Löhne, Mieten und Preise in dicht besiedelten Gebieten höher liegen als auf dem Land. Ökonomen der FU Berlin stießen zudem auf ein interessantes Phänomen auf kommunaler Ebene: Ausgabenwut ist ansteckend. Mithilfe von Regressionsanalysen untersuchten die Forscher am Beispiel Bayerns und Nordrhein-Westfalens, ob sich das Schuldenniveau einer Gemeinde verändert, wenn sich eine Nachbarkommune Dinge leistet, für die sie eigentlich kein Geld hat, etwa ein neues Schwimmbad. Ergebnis: In NRW stiegen die kreditfinanzierten Ausgaben einer Gemeinde um 16,30 Euro pro Kopf, wenn spendable Nachbarn ihre Schulden um 100 Euro pro Kopf erhöhten, in Bayern gab es sogar ein Plus von 32,70 Euro.

Wie aber lässt sich die Ausgabenspirale durchbrechen? ZEW-Mann Heinemann hätte da eine Idee: „Wir sollten mehr Schweiz wagen.“ Dort müssen die Kantone ihren Bürgern vorrechnen, wie sich staatliche Wohltaten auf die Steuerlast auswirken.