Wie Olaf Scholz mit der ganz großen Koalition das Grundgesetz ändern will

Union und SPD planen Änderungen im Grundgesetz, brauchen dazu aber die Grünen und die FDP. Im Stillen führt der Finanzminister erste Gespräche.

Als Finanzminister muss Olaf Scholz selten um etwas bitten, aber in der letzten Sitzung des Bundesrats vor der Sommerpause blieb ihm gar nichts anderes übrig. Am Morgen habe das Bundeskabinett seine Finanzplanung bis zum Jahr 2022 beschlossen, berichtete der SPD-Politiker bei seiner Jungfernrede vor der Länderkammer als Bundesfinanzminister.

Das alles könne aber nur umgesetzt werden, wenn auch das Grundgesetz geändert werde. „Deshalb ist es wichtig, dass beide Gesetzgebungsverfahren parallel laufen und bis zum Ende des Jahres abgeschlossen werden“, warb Scholz und beschwor die Ländervertreter: „Dafür bitte ich um ihre Unterstützung.“

Der Vizekanzler hat ein Problem: Ihm fehlt die Mehrheit für eines der zentralen Projekte der Großen Koalition, das gerade für ihn als sozialdemokratischen Finanzminister einen besonderen Stellenwert hat.

In Windeseile wollen Union und SPD das Grundgesetz gleich an vier Stellen ändern, damit der Bund in Zukunft Kommunen direkt dabei unterstützen kann, Schulen zu modernisieren sowie Wohnungen und U-Bahnen oder Straßenbahnnetze zu bauen. Was gut klingt, betrifft den Föderalismus in seinem Kern. Schließlich arbeiten die Kommunen als Verwaltungseinheiten der Länder und nicht des Bundes. Dieses Prinzip wird aufgeweicht.

Scholz wüsste vielleicht aus seiner Zeit als Erster Bürgermeister in Hamburg, wie sich die Länder zur Zustimmung verleiten lassen. Für die Verfassungsänderungen benötigt er aber nicht nur den Bundesrat, sondern auch den Bundestag. Und in beiden Kammern muss er eine Zweidrittelmehrheit zusammenbekommen und nicht nur die einfache.


Und da kommen die Grünen und die FDP ins Spiel. Scholz muss die ganz Große Koalition schmieden.

Im Bundestag haben CDU/CSU und SPD eine knappe Mehrheit von 399 der 709 Sitze. Um die Zustimmung zu den Verfassungsänderungen durch den Bundestag zu bringen, benötiget die Koalition jedoch weitere Stimmen. Mit der AfD stünde die Mehrheit sofort. Das aber kommt für die Koalition nicht infrage. Bleibt der Großen Koalition nur die FDP. Die würde zwar reichen, aber da die Grünen im Bundesrat eine gewichtige Stimme haben, muss Scholz auch mit ihnen reden.

Der Basar für Verhandlungen eröffnet

Wie das Handelsblatt aus Regierungs- und Koalitionskreisen erfahren hat, gab es erste Gespräche, wenn auch erst Anfang Juli. „Sie haben sehr spät gemerkt, dass sie auch eine Mehrheit im Bundestag brauchen“, heißt es in den Fraktionen und bestätigend: „Es hat erste Kontakte gegeben.“ Demnach hat Scholz sowohl mit FDP-Fraktionschef Christian Lindner wie auch mit Anton Hofreiter und Kathrin Göring-Eckardt von den Grünen geredet.

Eine Lösung gab es freilich noch nicht. Vielmehr ist der Basar für Verhandlungen eröffnet. Es geht um viel, vor allem um viel Geld.

Künftig will der Bund den Kommunen vor Ort direkt helfen können, damit sie ihren Aufgaben weiter gerecht werden. Dazu sollen nicht mehr nur die Länder Ansprechpartner sein, so wie es das föderale System eigentlich vorsieht. Den Ministerpräsidenten hat Scholz bekundet, ihm liege „die Zukunft unserer föderalen Ordnung am Herzen“.


Die Grundgesetzänderungen hätten allein das Ziel, „die Voraussetzungen für eine Investitionsoffensive und zwar in wichtigen Zukunftsbereichen“ zu starten. Dazu müsse es „in einzelnen, klar beschriebenen Bereichen zielgerichtete Möglichkeiten zur Unterstützung der Länder und Gemeinden“ geben.

Zu den Maßnahmen gehört der Plan, in die neben der inneren Sicherheit wichtigste Hoheit der Länder einzugreifen: die Bildung. So will der Bund etwa die Ganztagsbetreuung an Grundschulen ausbauen oder die Digitalisierung der Schulen. Dazu liegt ein Entwurf für das sogenannte Digitalfondsgesetz vor. 2,4 Milliarden Euro soll er bereits 2018 umfassen und später um die Erlöse aus der Versteigerung von Mobilfunkfrequenzen ergänzt werden.

Mit dem Geld sollen Unternehmen Investitionszuschüsse erhalten, die in unwirtschaftlichen Regionen das Glasfasernetz ausbauen. „Darüber hinaus bedarf es einer digitalen Bildungsoffensive, die die gesamte Bildungskette in den Blick nimmt und auch eine hervorragende berufliche Bildung zum Ziel hat“, heißt es in dem Entwurf.

Deshalb seien für beide Bereiche „Investitionszuschüsse in die digitale Infrastruktur sowie zur Gewährung von Finanzhilfen an die Länder“ vorgesehen. Das Gesetz soll im Dezember in Kraft treten.

Zuvor muss aber der Artikel 104c des Grundgesetzes geändert werden. Er war bereits von der letzten Großen Koalition beschlossen worden und sieht vor, dass der Bund Ländern Hilfen für finanzschwache Kommunen gewährt, damit die in die Schulen investieren. Künftig soll dies für alle Kommunen gelten, finanzschwach oder nicht.


Auch soll ein neuer Artikel 104d eingefügt werden, damit der Bund den sozialen Wohnungsbau in Kommunen unterstützt. Dies war schon einmal der Fall, war dann aber abgeschafft worden, um den Föderalismus zu stärken und die Verantwortung von Bund, Ländern und Kommunen klar zu trennen. Nun soll doch wieder direkt Geld fließen: zwei Milliarden Euro in den Jahren 2020 und 2021. Weitere Intransparenz entsteht, weil der Bund auch wieder in die Finanzierung kommunaler Verkehrsprojekte einsteigt.

Geld könnte schnell aufgebraucht werden

Angesichts der milliardenschweren Versprechen der Großen Koalition haben sich die Fraktionschefs von FDP und Grünen bereits beraten, um ihrerseits das Beste für sich aus den Gesprächen zu holen und zu überlegen, wie weit sie sich auf die Wünsche einlassen wollen. In weiten Teilen sei man sich inzwischen einig, außer im Wohnungsbau und bei der Rückübertragung von Planungskompetenzen an die Länder, hieß es.

Auch bei den Hilfen für kommunale Großprojekte herrsche Einigkeit: So hatten die Grünen bereits gefordert, mit dem Geld, das der Bund von derzeit nur noch 330 Millionen wieder auf eine Milliarde Euro pro Jahr aufstocken will, nicht mehr nur große Verkehrsprojekte zu unterstützen, sondern auch Sanierungen. „Vieles von dem Entwurf ist richtig“, heißt es bei der FDP.

Fraglich ist, ob dem alle Bundesländer zustimmen, auch wenn es grundsätzlich den Wunsch nach mehr Geld für marode Straßen gibt. Länder wie Bayern haben aber etwa mit der zweiten S-Bahn-Strecke in München sehr teure Projekte in Planung, für die sie jeden Cent benötigen. Wenn künftig jede Kommune für Reparaturen Geld bekäme, würde der Topf für derartige Ausnahmeprojekte nicht mehr reichen.

Wie es heißt, ist der Bund nun bereit, für solche Großprojekte in Zukunft einen weiteren Topf bereitzustellen, sofern sie „Auswirkungen auf den Fernverkehr haben“. Dem könnten dann alle zustimmen, haben doch die Länder die eine Milliarde Euro längst für den Nahverkehr (ÖPNV) verplant. „Mit einer Milliarde Euro könnte eine wirkliche ÖPNV-Offensive angestoßen und die für die Verkehrswende in Großstädten und Ballungsgebieten notwendige Infrastruktur errichtet werden“, heißt es in der Stellungnahme der Länder zu den Plänen.

Die Länder fordern, künftig Fördermittel für die „Agrarstruktur“ auch allgemein für die „ländliche Entwicklung“ nutzen zu können und die Mittel vor allem unkompliziert abzurufen. Bislang seien Mittel oftmals wegen der Bürokratie verfallen.

Dies unterstützt auch Bundesagrarministerin Julia Klöckner (CDU), die für den Fördertopf zuständig ist und die Entwicklung des ländlichen Raums nicht allein Innenminister Horst Seehofer (CSU) überlassen will. Daher ist auch die Bundesregierung in dem Punkt noch nicht einig.


Scholz steht damit von zwei Seiten unter Druck: Einerseits muss er Grünen und FDP im Bundestag entgegenkommen und im Bundesrat die Länder überzeugen. Auf der anderen Seite darf er nicht zu viele Zugeständnisse machen. Schließlich ist die direkte Hilfe für Kommunen im Bereich Bildung und sozialer Wohnungsbau vor allem eine sozialdemokratische Herzensangelegenheit.

In der Union ticken viele föderaler und sehen das Vorhaben teilweise skeptisch. Deshalb werden CDU und CSU nicht bereit sein, einen allzu hohen Preis zu zahlen, um die Mehrheit für das Projekt zu sichern.

Und so gibt sich der Bund hartleibig und lehnt die restlichen Forderungen der Länder ab: Dazu gehört, dass der Bund sich bei den Sozialausgaben der Kommunen nicht wie bisher zur Hälfte, sondern künftig zu drei Viertel beteiligt. Aktuell geht es um 54 Milliarden Euro Sozialtransfers (Stand: 2015).

Für Scholz wird es schwer

Auch soll der Bund zwar einen Nachweis erhalten, wie Mittel verwendet werden, nicht aber entscheiden dürfen, wie etwa Förderprogramme aussehen sollen. So wollen die Länder etwa Mittel für den Wohnungsbau auch zur Sanierung von Wohnraum nutzen dürfen. Auch fordern sie zu jeder Investitionshilfe ein Bundesgesetz, dem die Länderkammer zustimmen muss.

Für Scholz wird es nicht leicht, eine Mehrheit zu finden. So sind die Zeiten vorbei, da es klar SPD-regierte Länder (A-Seite) und unionsregierte Länder (B-Seite) gab. Inzwischen stellt die Linke in Thüringen den Ministerpräsidenten, die Grünen in Baden-Württemberg.

Auch regieren die unterschiedlichsten Koalitionen. Entsprechend disparat sind die Positionen: Während etwa Winfried Kretschmann, grüner Ministerpräsident aus Stuttgart, fordert: „Mit dieser Aushöhlung des Föderalismus muss Schluss sein“, springt Manuela Schwesig, Ministerpräsidentin aus Schwerin, Parteifreund Scholz bei: Der Föderalismus „wird gestärkt, wenn wir zeigen, dass es uns gelingt, gerade bei den Bildungsaufgaben voranzukommen, auch gemeinsam.“


Kretschmann verweist darauf, dass Bund und Länder immer wieder Gemeinschaftsaufgaben erledigt haben. „Dafür brauchen wir gar keine Grundgesetzänderung“, sagt er. „Wir brauchen keine Programmmittel, wir brauchen Steuermittel.“

Nur mit einem höheren Anteil am Steueraufkommen seien die Länder und Kommunen handlungsfähig und würden nicht „zu bloßen Verwaltungsprovinzen unter bundesgesetzlicher Bevormundung“ verkommen. Kretschmann gilt als glühender Verfechter des Bildungsföderalismus.

Aber Länder stimmen im Bundesrat auch immer wieder gegen ihre Überzeugungen. Das hat dann nur einen Preis. Und den muss der Bundesfinanzminister zahlen. „Die Länder schreien immer laut“, sagt ein erfahrener Unterhändler, „wenn sie aber Geld riechen, geben sie alle Prinzipien auf.“