Der EU-Haushalt wird zum Problem

Der Haushalt der Europäischen Union ist vergleichsweise klein und wird dennoch immer wieder zum Gegenstand hitziger Debatten. Nach der Bundestagswahl könnte er erneut im Rampenlicht stehen: Der Brexit erzwingt Reformen.


Nach der Bundestagswahl wartet auf die neue Bundesregierung ein Berg an offenen europapolitischen Fragen. Ein möglicher Stolperstein auf dem Weg zu ehrgeizigen Reformen ist der EU-Haushalt: Mit Großbritannien verlässt 2019 einer der größten Beitragszahler die Europäische Union. Muss die EU sparen, Geld umverteilen, oder müssen die Mitgliedsstaaten mehr bezahlen?



Die Positionen der deutschen Parteien dazu gehen auseinander. In der CDU gibt es Forderungen nach einem kleineren Haushalt, während die SPD auf die gewachsenen Aufgaben der EU verweist und stattdessen die Finanzierung reformieren will. Die möglichen kleinen Koalitionspartner unterscheiden sich noch stärker. Die Grünen fordern, dass Deutschland durch die einseitige Aufstockung seiner Beiträge ein Signal setzt, während die FDP sämtliche EU-Ausgaben überprüfen will.

Doch wofür gibt die EU aktuell Geld aus? Wer trägt zu ihrer Finanzierung bei? Und welche Vorschläge gibt es, um den Haushalt transparenter und effektiver zu gestalten?

Was kostet die Europäische Union?

Der Haushalt der EU umfasst knapp 150 Milliarden Euro jährlich, circa ein Prozent der europäischen Wirtschaftsleistung. Ob diese Summe groß genug ist, hängt davon ab, was der Haushalt leisten soll. Sie entspricht in etwa dem Budget des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales, das knapp 140 Milliarden Euro pro Jahr zur Verfügung hat.



Die EU finanziert sich größtenteils aus Beiträgen der Mitgliedstaaten. Obwohl ursprünglich Zölle als Haupteinnahmequelle vorgesehen waren, machen diese heute nur noch ungefähr ein Achtel der Einkünfte aus. Generell hängt die Beitragshöhe von der Wirtschaftskraft eines Landes ab. Doch über die Jahre haben sich mehrere Ausnahmen für Mitgliedsstaaten etabliert, die ihre regulären Zahlungen für eine übermäßige Belastung hielten, beispielsweise Deutschland, die Niederlande und das Vereinigte Königreich.



Wie viel Geld der EU zur Verfügung steht, legen die EU-Mitglieder im sogenannten mehrjährigen Finanzrahmen fest. Der aktuelle Rahmen läuft bis Ende 2020. Lange Zeit wurden regelmäßig größere Summen bereitgestellt, um den wachsenden Aufgabengebieten der EU Rechnung zu tragen. Im aktuellen Finanzrahmen, der noch bis 2020 läuft, sind dagegen preisbereinigt nur sehr geringe Zuwächse vorgesehen.

Es ist umstritten, wie das Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen der EU-Mitgliedschaft berechnet werden sollte. Es lässt sich argumentieren, dass der Hauptnutzen der EU nicht aus ihren Ausgaben, sondern aus ihrer Politik entsteht. Doch der Wert des europäischen Binnenmarkts, einer koordinierten Wirtschaftspolitik oder einer wirkungsvollen Außenpolitik lässt sich schwer auf die einzelnen Staaten und Bürger umrechnen. Daher konzentriert sich die Haushaltsdebatte oft auf den Nettosaldo. Diese Aufrechnung ist insofern problematisch, als dadurch zwangsläufig manche EU-Mitglieder als Gewinner und andere als Verlierer dargestellt werden.



Wofür gibt die EU derzeit Geld aus?


Der EU-Haushalt befindet sich in einem langsamen Umbruch. Im Jahr 2000 gab die EU noch die Hälfte ihres Budgets für die Unterstützung der Landwirtschaft aus. Dieser Anteil ist seitdem um mehr als zehn Prozentpunkte gesunken. Heute liegt der Fokus stärker auf europäischer Infrastruktur, Forschung und gemeinsamer Außenpolitik, wobei diese neuen Bereiche noch immer weniger als ein Viertel der Gesamtausgaben ausmachen. Für die Strukturpolitik, die schwächere Regionen der EU wirtschaftlich unterstützt, wird etwa ein Drittel des Geldes verwendet.

Die Priorisierung der Ausgaben ist hoch umstritten. Länder wie Deutschland, die mehr Geld einzahlen, als sie aus dem Haushalt erhalten, argumentieren oft für eine stärkere Konzentration auf Bereiche wie Forschung, Verteidigung oder die Migrationspolitik. Hier sehen sie die Möglichkeit, durch EU-Ausgaben einen europäischen Mehrwert zu schaffen. Länder wie Polen und Ungarn halten dagegen, dass Strukturpolitik die EU zusammenhält und einen Ausgleich dafür schafft, dass wirtschaftlich stärkere Länder den Binnenmarkt zu ihrem Vorteil nutzen.

Neue Aufgaben lassen sich nur mühsam in den Haushalt integrieren. Ein Großteil der EU-Mittel wird zu Beginn eines mehrjährigen Finanzrahmens bestimmten Mitgliedstaaten und Aufgabenfeldern zugeteilt. Daher fällt es der EU schwer, rasch Geld für unvorhergesehene Herausforderungen bereitzustellen. Das zeigte sich beispielsweise in der Eurokrise und während der Flüchtlingskrise.




Wie wird es weitergehen? – Drei Szenarien

  • Szenario 1: Business as usual:

Derzeit versuchen die Mitgliedstaaten, den EU-Haushalt auf ungefähr ein Prozent der gesamteuropäischen Wirtschaftsleistung zu begrenzen. Ein solcher Haushalt passt zu einer EU, die sich langsam weiterentwickelt und alte Aufgaben in gleichem Maß abgibt, wie sie neue hinzugewinnt. Um den Haushalt flexibler zu gestalten, könnten neue Fonds außerhalb des mehrjährigen Finanzrahmens angelegt werden. Die EU-Finanzen würden dadurch jedoch komplexer und undurchsichtiger.

Der Austritt des Vereinigten Königreichs wird die Ein-Prozent-Zielmarke auf die Probe stellen, da die EU-Wirtschaftsleistung mit dem Brexit um 17 Prozent schrumpft. Um die relative Größe des Haushaltes gemessen an der Wirtschaftskraft beizubehalten, müssten jährlich über 20 Milliarden Euro eingespart werden. Das würde die Handlungsfähigkeit der EU stark einschränken und auf heftigen Widerstand bei den Nettoempfängern stoßen, deren Zustimmung für eine Veränderung benötigt wird.




  • Szenario 2: Ein echter Europa-Haushalt

Sollen der EU in Zukunft weitere Aufgaben übertragen werden, so wird dafür ein weitaus größerer Haushalt benötigt. Dieser könnte beispielsweise zum Ausgleich von wirtschaftlichen Schocks beitragen, Sozialleistungen auf europäischer Ebene bereitstellen und eine stärkere gemeinsame Außenpolitik finanzieren.

Solch ein Haushalt würde idealerweise in geringerem Maße als bisher aus nationalen Mitgliedsbeiträgen finanziert, sondern verstärkt aus Einnahmequellen, die sich ohnehin kaum gerecht einem einzelnen Mitgliedstaat zuordnen lassen. Es böte sich zum Beispiel die Besteuerung von Unternehmen an. Firmen können dank des Binnenmarkts überall in der EU tätig sein, doch derzeit versteuern sie ihre Gewinne nur in dem Mitgliedsstaat, in dem sie ansässig sind. Würde die Bemessungsgrundlage harmonisiert und ein Anteil an den EU-Haushalt abgeführt, könnte das Anreize zur Steuervermeidung verringern und die gesamte Union am Erfolg des Binnenmarktes teilhaben lassen.



Ein starker Haushalt könnte auch die Eurozone stabilisieren und dabei helfen, das Vertrauen der Bürger in die EU zurückzugewinnen. Politisch ist eine solche Reform aber derzeit nicht mehrheitsfähig. Weder wollen die Mitgliedstaaten ihre innerstaatlichen Ausgaben zurückfahren, um einen größeren EU-Haushalt zu finanzieren, noch besteht Einigkeit über die Verwendung des Geldes.

  • Szenario 3: Klein aber wendig

Wenn sich die Mitgliedstaaten auf eine ehrgeizige Haushaltsreform einlassen, könnte selbst ein kleiner Haushalt effektiver werden. Der Brexit eröffnet in dieser Hinsicht eine Chance. Er löst alte Ausnahmeregelungen auf und macht Anpassungen unabwendbar. Eine Reform könnte aus drei Elementen bestehen: erstens aus etwas höheren Beitragszahlungen, um den Verlust der britischen Beiträge auszugleichen; zweitens aus weniger festen Zuteilungen von Geldn im Voraus; und drittens aus einem stärkeren Fokus auf Bereiche, in denen europäische Koordinierung einen eindeutigen Mehrwert schafft. Forschung und grenzüberschreitende Infrastruktur sind zwei Beispiele hierfür.  

Das Europäische Parlament könnte im Falle einer Reform eine stärkere Rolle bei der Verteilung der Mittel spielen, die heute noch durch die Mitgliedstaaten dominiert wird. So wäre sichergestellt, dass Ausgaben flexibel an aktuelle Krisen angepasst und Geldmittel im Interesse der gesamten EU vergeben werden. Die Festlegung der Obergrenze für Ausgaben könnte dagegen weiterhin bei den EU-Mitgliedern verbleiben.


KONTEXT

Zur Serie

Europa Briefing

In einer vierteiligen Serie von Gastbeiträgen stellen wir an jedem Freitag bis zu den Bundestagswahlen zentrale europapolitische Probleme vor, die auf die künftige Bundesregierung zukommen werden. Sie basieren auf Veröffentlichungen der Publikationsreihe „Europa Briefing“, welche gemeinsam von der Bertelsmann Stiftung und dem Jacques Delors Institut – Berlin herausgegeben wird.

Diese und weitere Veröffentlichungen der Reihe sowie Informationen zum Kooperationsprojekt finden sie unter www.strengthentheeuro.eu.