ÖPP sind viel besser als ihr Ruf

Öffentlich-private Partnerschaften haben ein Imageproblem. Sie gelten als teuer, intransparent und undemokratisch. Doch die aktuelle Schieflage eines ÖPP-Betreibers zeigt gerade die Vorteile eines solchen Deals.


Der Betreibergesellschaft A1 Mobil droht offenbar die Pleite. Nun verklagt sie den Bund auf Zahlung von 777 Millionen Euro, weil der Staat dem Privatunternehmen Geld schulde. Als die Meldung publik wurde, rollte eine Welle von Protest gen Bundesregierung. Berlin mache sich „erpressbar“, sagte der Linke-Verkehrspolitiker Herbert Behrens. SPD-Vizefraktionschef Sören Bartol sprach von einem „absoluten Desaster für Verkehrsminister Dobrindt“. Grünen-Spitzenkandidat Anton Hofreiter forderte eine „Rückbesinnung auf die klassische und nachvollziehbare Finanzierung durch den Staat“. Und SPD-Kanzlerkandidat Martin Schulz prophezeit: Mit ihm werde es „keine Autobahnprivatisierung“ geben.

Für SPD, Linke und Grüne sind öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) Teufelszeug. Das Projekt A1 Mobil war das erste ÖPP-Autobahnprojekt in Deutschland überhaupt. Ein Konsortium aus Bilfinger Berger, John Laing und Johann Bunte baute ab 2008 ein 73 Kilometer langes Teilstück zwischen Hamburg und Bremen auf sechs Spuren aus. Nach vierjähriger Bauzeit wurde es 2012 fertig gestellt. 30 Jahre lang sollten die Firmen die Autobahn betreiben und im Gegenzug über Mauteinnahmen entlohnt werden. Doch die Zahl der Lkw-Transporte entwickelte sich schlechter als geplant. Nun droht die Insolvenz.

Für Kritiker von ÖPP-Projekten wirken die Probleme der Betreibergesellschaft wie Wasser auf ihre Mühlen. Ihre Argumente: ÖPP sei zu teuer, zu intransparent und zu undemokratisch. Doch im Prinzip zeigt die Insolvenz des Projekts auf der A1 gerade die Vorteile von ÖPP.


Zwar fordert die Gesellschaft vom Bund 777 Millionen Euro. Doch zunächst einmal ist das nur eine Klage, der Erfolg des Rechtsweges ist völlig unklar. Bekommt die Projektgesellschaft nichts, wäre das wohl ein guter Deal für den Staat. Die Gesellschaft hat die Straße gebaut – sogar schneller als geplant. Bei einer Insolvenz würde der Staat den Betrieb der Straße wieder übernehmen. Damit wäre der Zustand hergestellt, den es geben würde, wenn der Staat von Anfang an in Eigenregie gebaut hätte.

Vertragliche Details sind bislang nicht bekannt. Doch die Klage scheint auf sandigem Boden gebaut zu sein. Die Betreibergesellschaft argumentiert, dass der Bund „ein unangemessenes niedriges Entgelt“ zahle, heißt es in der Klageschrift. Grund dafür sei die Finanzkrise. In der Folge hat sich der Lkw-Transport anders entwickelt als von Unternehmen und Bund prognostiziert. Doch kann die Politik für die Finanzkrise, die in den USA ihren Anfang nahm, in Verantwortung gezogen werden? Wohl kaum.

Es ist ein Kern von ÖPP, dass der Staat einen Teil des Risikos auf private Unternehmen abwälzt. Genau das passiert im Fall von A1 Mobil.

Ohnehin ist das Projekt A1 Mobil in seiner Form ein Auslaufmodell. Die ersten vier Projekte wurden als so genannte „A-Modelle“ vergeben, also als „Ausbaumodell“.  Laut Bundesverkehrsministerium (BMVI) handelt es sich dabei um einen „Konzessionsvertrag mit Weiterleitung der erhobenen Lkw-Maut“. Die Höhe der Einnahmen für den privaten Partner hängt von der Verkehrsleistung ab. Damit liegt das „Verkehrsmengenrisiko beim Konzessionsnehmer“.


Das Modell, das die SPD heute so scharf kritisiert, geht übrigens zurück auf den früheren SPD-Verkehrsminister Wolfgang Tiefensee. Der lobte öffentlich-Private Partnerschaften 2009 als einen „Erfolg“. Das Betreibermodell „bringt jedem Verkehrsteilnehmer Vorteile.“

Inzwischen hat sich die Bundesregierung aber ohnehin von dem A-Modell verabschiedet und wendet seit 2009 das V-Modell an, also das „Verfügbarkeitsmodell“. Die Vergütung erfolge „verkehrsmengenunabhängig“, heißt es beim BMVI. Stattdessen richten sich die Einnahmen für den Betreiber nach der Verfügbarkeit, also der Qualität der Autobahnen. Je schneller und besser ein Konsortialpartner baut und je hochwertiger die Sanierungs- und Instandhaltungsarbeiten, desto mehr Geld gibt es.

Bleibt die Frage: Sind ÖPP-Projekte für den Staat teurer? Dafür gibt es keine Belege.


Besser als ihr Ruf

Hartnäckig hält sich das Gerücht, der Bund habe bei den ersten fünf Projekten 1,9 Milliarden Euro mehr ausgegeben als wenn er in Eigenregie gebaut hätte. Der Bundesrechnungshof hatte 2014 die Projekte extra untersucht und diese Rechnung aufgestellt. Doch das Ergebnis ist mehr als fragwürdig.


Denn die Rechnungsprüfer haben nicht die tatsächlichen Ausgaben überprüft, die der Bund an die ÖPP-Betreiber überweist. Das ist auch gar nicht möglich, weil die Projekte über einen Zeitraum von in der Regel 30 Jahre laufen. Die letzte Überweisung liegt also noch weit in der Zukunft.

Stattdessen hat der Rechnungshof die Verkehrsprognosen von Bund und Privatunternehmen nebeneinander gelegt. Die Behörde kam zu dem Ergebnis, dass der Bund deutlich konservativer rechnet als die Privaten. Mit anderen Worten: Private rechnen mit einem höherem Lkw-Wachstum und damit automatisch mit höheren Mauteinnahmen. Allein daraus zieht die Behörde den Schluss, dass der Bund 1,4 Milliarden Euro zu viel ausgibt.

Doch heute zeigt sich, dass nicht die Privaten vernünftig kalkuliert haben, sondern der Bund. Es habe sich herausgestellt, dass sich die konservativen Prognosen des Bundes über das zukünftige Verkehrsaufkommen "als korrekt erwiesen", heißt es in einem Gutachten des Institutes der deutschen Wirtschaft (IW) von Ende 2016. Die vom Rechnungshof errechneten 1,4 Milliarden Euro, die der Bund angeblich zu viel hätte zahlen müssen, seien nicht eingetreten. Das Beispiel zeige sogar, "welche erheblichen Risiken private Geldgeber eingehen", so das IW. Außerdem werde künftig ohnehin nach Qualität und nicht nach Verkehrsaufkommen gezahlt. Das allein drücke die Kosten für den Steuerzahler.


ÖPP-Projekte sind also besser als ihr Ruf. Für die politische Bewertung ist das wichtig, denn es stehen noch etliche Projekte in der Pipeline. Derzeit hat der Bund 14 Verkehrsprojekte als ÖPP mit einem Wert von 2,9 Milliarden Euro vergeben. Laut IW sind aktuell 3,6 Prozent der Autobahnen als ÖPP betrieben. "Wenn alle derzeit geplanten Projekte umgesetzt sind, könnten es gut zehn Prozent werden." Weitere 100 Projekte seien in Prüfung. Die Bedeutung von ÖPP werde also zunehmen. Die Größenordnung zeige aber auch, "dass die konventionelle Beschaffung durch ÖPP-Projekte ergänzt, aber nicht ersetzt wird." Gerade auch die vom Wettbewerb durch ÖPP angestoßenen Verbesserungen in der konventionellen Beschaffung "werden dafür sorgen, dass die Zahl der ÖPP-tauglichen Projekte nicht sehr stark wachsen wird."

Möglicherweise bleibt die A1 Mobil ja das einzige Problemprojekt. Dass der Staat mit Verlusten in die Bresche springen muss, daran glaubt noch nicht einmal der deutsche Hauptverband der Deutschen Bauindustrie. In einer Stellungnahme zum umstrittenen Rechnungshofbericht schrieben die Autoren 2014: „Das finanzielle Risiko geringer Mauteinnahmen tragen allein die Privaten. Dies wird am Beispiel der A1 deutlich. Ein privater Gesellschafter hat das Projekt vollständig wertberichtigt. (…) Dem Bund steht hingegen, unabhängig vom Lkw-Aufkommen, die vertraglich zugesicherte, hochwertige Strecke zur Verfügung.“